耕地细碎化问题是当前造成耕作成本高、生产效益低的主要问题，对土地适度规模化经营、农民增收有较大制约，也不利于新型机械、信息技术的应用。破解耕地细碎化问题是推进乡村振兴战略、实现产业兴旺的重要举措。
近年来，国家法律政策层面出台相关政策鼓励在实践中探索破解耕地细碎化问题的解决。2013年中央一号文件明确提出“鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题”；2014年，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题；2015年，原农业部、中央农办、原国土资源部、原国家工商行政管理总局印发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，为工商资本给农业带来资金和现代生产要素以及保障农民权益提供政策保障和依据；2018年第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过新修改的《中华人民共和国农村土地承包法》，从法理上充分保障农民的合法权益；2021年农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》，重点关注防止流转土地“非粮化”、保障流转双方权益以及规范工商资本流转耕地。相关政策出台确立了农村承包地“三权分置”框架，规范了农村土地经营权流转，赋予土地经营权融资担保等权能，建立工商企业等社会资本流转土地经营权准入监管制度，为破解耕地细碎化问题的解决奠定了法律和政策依据。
据此，各地也进行了一些探索。比如，湖北省荆门市沙洋县推行“按户连片耕种”模式，严格保护农户的土地承包权，以农户为单位调整耕种土地位置，通过村组内部经营权流转、承包权互换和承包地重分等形式，使每户耕种土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，同时不改变农地性质，守住耕地红线。安徽省怀远县徐圩乡殷尚村村民，自发提出了“小田并大田”的建议，采用两个村民组整合在一起合并地块办法，以农户土地确权面积为基数不变，合并地块采用抽签方式分配到户，形成“一户一块田”。在此基础上，徐圩乡又探索小田并大田、建设“大块田”改革，探索土地托管经营新模式，进一步提升土地的规模化经营。有资料显示，截至2018年底，全国承包农户自愿互换承包地面积超过3000万亩。
鼓励有条件区域积极开展试点，探索破解的新路子和好办法，为乡村振兴释放持续的“土地红利”。结合调研，笔者认为，各地在破解耕地细碎化问题中要特别注意以下几点：
第一，稳妥有序推进。耕地不仅仅是生产资料，还是农民的生活资料和保障资料。完善和健全农地承包经营权自愿流转制度，促进土地流转和规模经营，能有效改善耕地细碎化的状况。其间，尊重农民主体地位，保护农民合法权益是基本前提。充分了解和反映农民心声，在完善农地法规政策中充分体现农民意愿，建立明确的流转纠纷解决机制，始终把保障农民利益作为重中之重。
第二，加强土地综合整治。地方政府部门应以农业现代化为导向，整合涉农资金，结合当地实际情况，首先，从“田、水、路、林、村”层面进行土地综合整治，挖掘土地生产潜力，增加耕地面积，根据本地实际，“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔”，促进耕地规模化经营；其次，注重农户地权的整合和地块的调整或置换，扩大农民单位耕作面积的规模，充分发挥土地整治应有作用。在土地整治过程中，注重扩大公众参与度，不仅有助于实现土地整治从根本上满足农户从事农业生产的需要的目标，还有利于土地整治工作的顺利实施。
第三，建立健全服务保障机制。在土地流转中首先要明确土地产权，为土地整理中的地块互换、权属调整奠定坚实的基础。建立农村土地使用权流转市场中介组织，发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用。制定相关的法律法规，规范土地规模经营。建立扶持发展专项资金，加大金融部门的贷款支持力度；
总之，破解耕地细碎化的问题要着眼于乡村振兴，提升土地规模化经营水平，提高土地产出率，进而为农民增收释放持续动能，提升乡村振兴战略实施效率和水平。
（作者系中国农业科学院农业经济与发展研究所副主任）
