1984年，联合国粮农组织和世界卫生组织召开食品从业人员健康检查专题会议时指出：最有效的食源性疾患的预防措施是对食品从业人员进行教育和培训。国际上，普遍将培训、检测和检查作为食品安全领域最常用的三种工具，而员工培训不足被认为是导致食品安全问题的主要原因。2005至2015年，我国发生食品安全事件约227386起，其中60.16%的事故发生在食品生产加工环节，75.16%为人为因素导致。
宏观上看，经过几轮立法及机构改革，我国的食品检测及检查体系正在逐步形成和完善，如通过开展从上至下各层级各业态的食品抽检以及日常检查、飞行检查、体系检查和随机检查工作，推动了检测和检查的规范实施，对保证食品安全形势“稳定向好”起到关键性作用。但就培训而言，尤其是对从业人员的培训，与新时代食品安全治理要求还有一定差距，亟待规范和完善。
立法演进与发展
立法脉络。尽管1965年8月国务院批转的《食品卫生管理试行条例》及1979年8月实施的《中华人民共和国食品卫生条例》都有各级卫生部门、食品生产、经营主管部门或食品生产、经营单位要加强职工食品卫生科学知识教育、训练的表述，但严格意义讲，对食品从业人员培训的立法始于1983年7月1日试行的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，其中第二十条规定：“食品卫生管理、检验机构或者食品卫生管理人员的职责是：（一）贯彻执行食品卫生法规和有关规章制度，组织培训食品生产经营人员”；第三十三条：“食品卫生监督机构的职责是：（二）协助培训食品生产经营人员，监督食品生产经营人员的健康检查”。该法于1995年10月结束试行后，删除了上述第二十条的规定。
之后，2009版《食品安全法》第三十二条规定：“食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工食品安全知识的培训......”，与之配套的《食品安全法实施条例》第二十二条规定“食品生产经营企业应当依照食品安全法第三十二条的规定组织职工参加食品安全知识培训，学习食品安全法律、法规、规章、标准和其他食品安全知识，并建立培训档案。”
在此基础上，2015版《食品安全法》进一部强调：“食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核。经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况。监督抽查考核不得收取费用”，并在第一百二十六条第二款中明确：“食品生产经营企业未按规定建立食品安全管理制度，或者未按规定配备或者培训、考核食品安全管理人员”的，“由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”
以上，不难看出，我国对于食品从业人员的培训是重视并逐渐强化的，很长一段时期都是由食品卫生管理、监督机构或主管部门组织或协助实施，培训内容侧重于卫生知识、食品质量安全知识等。2008年“三鹿奶粉”事件扰动下，2009版《食品安全法》的立法宗旨从卫生转向安全，对于从业人员的培训也由过去相关部门组织或协助转变为企业的一种主体责任。为了体现重点和严厉，2015版《食品安全法》将食品安全管理人员的配备、培训、考核情况纳入行政处罚范围，试图通过抓住“关键少数”推动培训工作落实，促进食品安全工作开展。
实操规范。为了推动立法内容实施，一些操作性文件跟进出台，尤其是2004年起我国实施“分段监管”及“分段监管+综合协调”模式之后，相关规定被逐渐细化。如《全国食品安全宣传教育纲要（2006-2010）》（国食药监协〔2006〕446号）规定：“提高食品监管人员和企业从业人员的食品安全标准知识水平，促进食品企业依法生产经营和食品安全自控能力的不断提高”；食品生产经营者应“学习掌握食品安全法律法规、标准和食品安全规范等知识”，并强调要“发挥行业组织和专家的作用。”
《食品安全宣传教育工作纲要(2011-2015年)》（食安办〔2011〕17号）明确：“各类食品生产经营单位负责人每人每年接受不少于40小时的食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理的集中培训；主要从业人员每人每年接受不少于40小时的食品安全集中专业培训。”重点强调“有关部门、行业组织和食品生产经营单位应建立培训制度,坚持‘先培训后上岗’,定期培训食品行业从业人员。对所有食品从业人员、尤其是企业负责人和质量安全管理员以及小作坊、小摊贩、小餐饮从业人员,开展食品安全知识、法律知识以及行业道德伦理的宣传教育。有针对性的开展食品安全标准、管理和专业知识宣传和培训,增强食品生产经营者的法制意识、诚信意识、首责意识和从业素质。对生产加工从业人员、尤其是企业负责人和食品安全管理员,重点培训食品原料采购使用、食品添加剂使用、良好生产规范、生产环节质量控制等专业知识;对餐饮服务从业者,重点培训食品原料采购、储存、烹调方面的卫生安全知识,以及专业操作规范要求、食物中毒处置等知识;对食品运输流通从业人员,重点培训各类食品储存、运输的卫生安全知识以及禁止违法添加非食用物质和滥用添加剂的规定等。”
再如，2012年6月《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20 号）指出：“进一步健全食品行业从业人员培训制度，食品行业从业人员必须先培训后上岗并由单位组织定期培训，单位负责人、关键岗位人员要统一接受培训”。2017年2月《“十三五”国家食品安全规划》(2016-2020年）（国发〔2017〕12号）重申：“食品生产经营企业每年安排食品安全管理人员、主要从业人员接受不少于40小时的食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理的集中培训。有关部门要加强指导，培养师资力量，制定培训大纲和教材，利用大专院校、第三方机构等社会资源开展培训。鼓励行业协会对从业人员开展培训。”
而从有关部门的落实上看，如2011年5月国家食品药品监督管理局出台的《关于印发餐饮服务单位食品安全管理人员培训管理办法的通知》（国食药监食〔2011〕211号）明确“地方各级食品药品监督管理部门负责本行政区域内餐饮安全管理人员培训、考核等管理工作”“申请人申请《餐饮服务许可证》时，应提交餐饮安全管理人员有效培训合格证明”。2014年6月国家卫生计生委、工业和信息化部、农业部商务部、质检总局、食品药品监管总局联合下发的《关于加强食品安全标准宣传和实施工作的通知》（国卫食品发〔2014〕35号） 明确：“食品行业主管部门要指导食品行业、企业和从业人员根据食品安全管理要求，有针对性地开展食品安全标准培训工作，防范食品原料、生产经营过程中的食品安全风险，提高食品安全科学管理水平。”
综上可见，对于从业人员培训，虽几经立法演进并转变为食品生产经营者的主体责任，但政府职能部门并未袖手旁观，及时跟进相关要求和操作路径，对培训内容、培训时间、培训层级、相关渠道做了框架性、基础性的安排。亦可见这并非生产经营者的单一责任，有关部门、行业组织、院校机构等在主导、指导、引导和组织实施中同样负有责任。此外，在食品生产经营主体市场准入环节，核查培训制度及从业人员培训、考核情况亦是一个主要内容。
检查评价。检查和考核是评估制度实施效果的有力手段，从食品监管职能部门的相关规定看，如2009年7月出台的《流通环节食品安全监督管理办法》（工商总局令第43号），2009年12月出台的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》（质检总局2009年第119号公告），2010年3月《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号）都将检查从业人员培训或相关情况作为一项重要内容。
2013年机构改革组建国家食品药品监督管理总局后，2016年3月出台的《食品生产经营日常监督检查管理办法》（总局令第23号）及配套的《食品生产经营日常监督检查要点表》将三个环节的从业人员培训检查进行了整合：食品生产环节检查是否“有从业人员食品安全知识培训制度，并有相关培训记录”；销售环节检查“食品经营企业是否对职工进行食品安全知识培训和考核”；餐饮服务环节检查是否“具有从业人员食品安全培训记录”；保健食品环节检查是否“建立从业人员培训记录及考核档案”及“从业人员上岗前经过食品安全法律法规教育及相应岗位的技能培训”。除保健食品环节检查的第二项作为关键项外，其他环节均作为一般检查项目。
此外，始于2014年的国家食品安全示范城市创建活动，将从业人员培训作为一项重要的“创城”评价指标，如《国家食品安全示范城市标准（修订版）》规定：“规模以上食品生产经营单位设置食品安全管理机构，明确分管负责人，配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核。食品生产经营单位负责人、食品安全管理人员、主要从业人员每人每年接受食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理的集中培训不少于40小时。”
显然，对从业人员培训的要求贯穿事前事中事后三个环节，职能部门希望通过强化日常检查，推进企业主体责任的落实，也希望通过对相关管理人员、负责人的抽考、公示和处罚来强化立法的严肃性。而广泛开展的食品安全示范城市创建活动，一定程度上推动了各级政府和职能部门对从业人员培训工作的重视和落实。
现实问题与挑战
不匹配的主体责任。对于从业人员培训，相对而言，大的生产经营主体要好于小的生产经营主体，但全国约1300万个食品监管对象中，规模以上食品生产经营主体只占20%左右，其他均为10人以下的小食品生产经营者。有研究表明，在7500万食品从业人员中，初中和小学文化程度约占60％，高中或中专文化程度约占20％，大专及以上文化程度仅占5％左右，其余多为小学三年级以下及文盲。从业人员中85%以上是进城务工和城乡结合部人员，一半以上的企业法人或负责人并不具备食品相关专业背景，缺乏法律意识和专业技能。而受制于经济水平、认知能力、道德水准、培训渠道、时间成本、人员流动等因素，80%的食品生产经营者面对这一法定主体责任存在匹配性差异，无心无力承担之下，只能做“表面文章”，疲于应付。
被弱化的监管项目。执法人员在许可核查及日常监管中更多关注企业“硬件”等客观直接的检查，如工艺布局、设备设施、卫生状况、从业人员的健康证明等，而一般认为培训是“软”“虚”的，不足以引起食品安全问题。作为一般项目，检查中往往“一扫而过”，重点放在“有没有”，很少验证“实不实”。对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况，也只停留在法条上，事实上，也很少有食品生产经营者因此项不合格而受到处罚，立法初衷并没有在执法环节得到很好的体现。当然，另一个事实是，面对不断更新的法律法规和层出不穷的食品安全问题，高强度的基层工作致使监管者自身培训也大打折扣。
被边缘的行业组织。在提倡食品安全社会共治的今天，行业协会、检验机构、社会组织、专家委员会等被赋予重要的参与地位，但角色和价值也仅仅体现在法规政策里，在社会共治的进程中，其主动参与少，被动参与多是普遍现状。食品安全事件发生后，第一时间发声的并非生产经营者和行业组织，公众惯性认为政府才是当仁不让的“主角”。而行业协会、检验机构等社会组织也习惯定位为维护行业利益的“私益组织”，而非食品安全治理中不可或缺的角色，自律行为的出发点和归结点多是为了取得“官方认同”，而非基于“社会认同”和恰当的成员利益，不愿、不能或不敢争取“话语权”。此外，食品行业组织受区域和产业发展限制而参差不齐，自身专业能力难以承担转接的培训职能，且政府对其参与也仅停留在鼓励和号召上，并未给予相应的权和利。
被混淆的培训概念。实务中，最大的混淆就是将教育等同于培训。食品安全教育是有目的引导食品参与者接受食品安全知识和法律并按照法律规范行为活动，着眼于改变人的观念，侧重于强调食品安全的重要性，如国民食品安全教育、学生食品安全教育等。而食品安全培训更多强调的是如何去做，一般是一对一的、动手实践的、针对特定岗位、操作任务的专门训练，目的在于规范从业者的行为，如洗手更衣、消毒灭菌、进货查验、出厂检验的方法步骤、操作规范等等。两者相辅相成，缺一不可，但实践中，大多的食品安全培训，只是对食品安全法律法规、食品安全标准、相关科学知识、职业道德的宣传、讲解和灌输，称为通识教育更为确切，而只教育不培训是远远不够的。前文中保健食品相关检查的第二项内容表述或许更为全面：“从业人员上岗前经过食品安全法律法规教育及相应岗位的技能培训”。
显然，产生问题的原因是多方面的，既有食品产业发展不均衡、企业自我规制不力的原因，也有行业组织缺位、作用尚未体现的原因。从监管者角度看，立法虽赋予企业主体责任，赋予社会组织参与权利，但显然形式大于内容，象征大于实质，配套机制依然欠缺，相关渠道依然有限。而更深层次的是，我国食品安全管理系统中还未形成真正的食品安全文化，严管重罚之下忽略了教育和培训这类“软”性手段，而后者往往是整个系统构建、立足和前行的基石，因为它改变人的思维和行为方式。
改进路径与实践
目前，我国的食品安全社会共治仍以政府主导为主，主体责任和监督责任的落实必须通过政府强力推动。新一轮监管体制机制改革已经启动，基于食品安全治理体系和治理能力现代化建设、“放管服”、“简政放权”的新时代背景，以及食品安全属地管理和市场综合监管模式和“谁执法谁普法”、“处罚到人” 的总体要求，构建以政府为主导、统一的食品安全教育培训体系势在必行。
国家层面。完善食品安全教育和培训立法，明确国民、监管者、从业者、相关社会组织的法律地位、义务和责任，构建基于风险和行为的食品安全文化；配套组织实施、考核评价、奖惩机制；委托相关机构培养师资力量，统一编制教育和培训大纲、教材等。
地方政府。培育社会组织，遴选培训机构，评价培训资质，购买培训服务、畅通培训渠道；赋权与行业协会、科研院所、检验机构、专业学校、专家学者，提升其参与食品安全治理的积极性；在智慧政府、智慧政务框架内，搭建职能部门、社会组织及食品生产经营者的沟通交流平台；加快信用体系建设，强化对从业者、社会组织的制度与道德、自律与他律双重约束。
职能部门。结合行政许可、日常监管、风险分级、监督抽检等环节，综合评估食品业态、生产经营主体教育培训现状，了解培训需求，提出培训建议；指导食品生产经营者拟制培训计划，对接培训机构，确定培训渠道，按需完成培训目标；加强动态监管、抽查考核、公示和处罚。
实践案例。公开报道显示，2015年7月，内蒙古自治区与中安食品安全培训网签署委托培训协议，要求全系统食品安全监管及相关人员以及食品生产经营者每年进行40个课时的食品安全培训，并将其培训情况纳入考核。
2016年4月，甘肃省开通食品药品人员培训综合管理平台，致力于“提高食药监管人员和食品、药品、化妆品及医疗器械从业人员的培训效率，降低培训成本，实现培训信息和体检信息的大数据应用”。
2016年12月，大连市出台《关于进一步加强大连市食品安全从业人员培训工作的指导意见》，由市美食文化协会等食品安全协会利用“互联网”等培训考核平台组织实施食品从业人员的培训和考核工作。
2017年12月，上海市出台《上海市食品从业人员食品安全知识培训和考核管理办法》，规定“食品安全相关协会负责制定本行业食品从业人员食品安全知识培训大纲、考核标准和考核题库，对社会培训机构、行业协会承担食品安全知识培训的师资人员进行培训”，颁发上海市食品安全培训教师证。“食品安全相关协会应当对食品生产经营者自行组织或者委托社会培训机构开展食品从业人员培训和考核工作进行技术指导和质量控制。”并开通上海市食品安全培训考核网。
2018年1月，安徽省成立食品行业协会，筹备之初就将组织行业从业人员培训作为职能之一，“承接政府职能转移，做好政府参谋助手，保障食品安全”。
2018年3月，长春市与中国健康传媒集团达成合作协议，依托其2017年8月开通的“食安在线”网站，对全市食品从业人员进行培训，修满学分并通过在线考试，可获得中国健康传媒集团颁发的培训证书，当年有效。（作者系长春市食品药品监督管理局）
编辑：foodqm
